孙庆南：解锁中国碳市场——中国碳交易新规带来的历史性举措

  2024年1月25日，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布了《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”），该《暂行条例》将于2024年5月1日起施行。

  《暂行条例》的出台标志着中国在应对气候平均状态随时间的变化和促进可持续未来发展方面迈出了关键一步，也标志着中国全国碳市场与地方碳市场将进一步融合的大发展。本文旨在根据《暂行条例》的主要条款以及有关部门就《暂行条例》答记者问内容，简要总结《暂行条例》的出台背景和主要亮点，并从已公布的官方解读中汲取启示。

  此前，中国的碳排放权交易市场主要是在相关法规和交易所指导下运行的。然而，国家层面的专门立法措施缺位使得这一市场在有效监管交易活动、确保数据准确性、惩治违反相关规定的行为等方面遭遇挑战。由于以往的治理主要是依靠低位阶的法规，缺乏权威性的立法，因此制定综合性的国家行政法规已成为当务之急。

  党的二十大报告强调，要加强碳排放权交易市场体系建设。《暂行条例》的制定出台是贯彻落实党的二十大精神的具体举措，也是中国碳排放权交易市场建设发展的客观要求。

  《暂行条例》的首要目标是为全国碳排放权交易市场的运行和管理提供明确的法律依据，旨在通过建立全面的监管框架规范交易活动，保障数据质量，遏制违法行为。

  《暂行条例》的主要亮点包括系统性建构全国碳交易市场、防范与惩治排放数据造假行为、进一步规范全国交易市场与地方交易市场，为建设透明、高效的碳市场ECO奠定了基础。

  （一）全国碳市场的制度基础：《暂行条例》围绕六个关键方面，为全国碳市场的有效运行和管理奠定了基础。

  全国碳排放权登记机构（现为湖北碳排放权交易中心）负责碳排放权交易产品的登记和交易结算服务，全国碳排放权交易机构（现为上海环境能源交易所）负责集中交易活动的组织。

  碳排放权交易涵盖温室气体种类、交易产品、参与主体、交易方式等多个角度。对此，生态环境部将会同有关部门确定交易的温室气体种类和行业范围。交易产品有碳排放配额和其他经批准的现货交易产品，主要参与主体为重点排放单位和其他符合相关规定的其他主体；交易方式包括协议转让、单向竞价或其他经批准的方式。

  生态环境部会同有关部门制定重点排放单位确定条件，省级主管部门依据认定条件制定年度重点排放单位名录。

  年度碳排放配额总量和分配方案由生态环境部会同有关部门制定。省级生态环境主管部门依据分配方案向重点排放单位发放碳排放配额。

  要求重点排放单位编制年度温室气体排放报告，经省级生态环境主管部门核查确认后，确定实际排放量。

  重点排放单位理应当根据核查结果足额清缴碳排放配额。重点排放单位也可通过全国碳排放交易市场买卖碳排放配额，购买的配额可用于清缴。

  （二）预防和惩罚伪造排放数据：排放数据的真实完整是碳排放权交易正常进行和有关政策发挥效能的基础。《暂行条例》主要从以下四个方面作出规定，以预防和惩治排放数据造假行为：

  《暂行规定》强调了重点排放单位在确保排放数据准确可靠方面的主体责任。要求重点排放单位制定并严格执行排放数据质量控制计划，准确核算温室气体排放量，编制年度排放报告，并对报告的真实性、完整性和准确性负责，按规定向社会公开信息并保存原始记录和管理台账。

  《暂行规定》要求，受委托进行排放检验和检测的技术服务机构应当遵守国家相关作业规程和技术规范要求。技术服务机构对检验测试报告的真实性负责，不得出具虚假报告。此外，受委托编制年度排放报告、对年度排放报告进行技术审核的技术服务机构应当具备国家法规规定的设施设备、技术能力及技术人员。建立业务质量管理制度，独立、客观、公正地开展业务，并对出具的年度排放报告和技术审核意见承担对应责任。

  《暂行条例》授权生态环境主管部门和其他监督部门对重点排放单位和技术服务机构进行现场检查，明确了现场检查能采用的措施，要求被检查单位予以配合，如实反映情况，畅通信息渠道。

  《暂行条例》对温室气体排放相关检验检测、排放年报编制、技术审核中弄虚作假的行为规定了严厉的处罚措施，包括罚款、责令停产整改、吊销相关资质、禁止从事相应经营活动、建立信用记录制度等。

  （三）全国交易市场与地方交易市场的融合：《暂行条例》一般适用于全国碳排放权交易市场，同时也对地方碳排放权交易市场做出了规定。

  在《暂行条例》颁布前建立的地方碳排放权交易市场应当与《暂行条例》的规定保持一致。要求这一些地方市场健全和完善相关管理制度，加强监督管理，确保符合《暂行条例》的规定。通过规范运作和监督，现有地方市场有助于碳排放权交易活动的整体协调性和完整性。

  《暂行条例》实施后，不再建立新的地方碳排放权交易市场。此外，重点排放单位不得再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放政权交易市场的碳排放权交易。这一限制旨在简化碳排放交易活动，防止市场分割，并确保与国家监管框架的一致性。

  鉴于中国政府近期颁布了《暂行条例》，在华经营的跨国公司在碳排放管理方面面临着新的挑战和机遇。为确保公司在遵守《暂行条例》同时从快速地发展的碳市场中获益，跨国公司须采取以下策略和措施：

  将碳交易因素纳入整体风险管理策略，以降低与不合规或碳价格波动相关的潜在财务和声誉风险。这就需要公司做情景分析，评估不同碳价格情景对公司运营和财务业绩的影响。

  投资有助于减少排放和提高运营效率的低碳技术和措施。比如进一步升级清洁能源设施，优化生产流程以最好能够降低废物和排放，或投资创新技术研发。

  落实强有力的数据报告和核验要求，以此确保符合《暂行规定》的要求。这包括建立能轻松实现精确测量和报告排放量的内部管控机制，以及聘请具备相关资质的审计师来核实排放数据并确保其完整性。

  建立碳排放交易活动的持续监控和审查机制，以确保与监管要求保持动态的一致性，确定需要改进处。相应措施包括定期审查排放数据、进行内部审计、依据公司需要更新政策和程序，以解决新出现的问题或法规变化。

  为员工提供培训和能力建设规划，以提高他们对碳排放交易法规及其在合规中作用的理解，如举办以碳管理实践、法规要求和报告义务为重点的讲习班、研讨会或在线培训课程。

  《暂行条例》的制定出台，预示着中国碳治理进入了一个以透明、市场一体化和创新为标志的新时代。法律专业技术人员和碳密集型行业相关企业唯有熟悉《暂行条例》的复杂内容，方能有效地驾驭一直在变化的碳排放交易环境。对此，上文提出了种种针对性建议以供参考。期待跨国公司可以有效应对复杂的新碳排放交易法规，并在一直在变化的碳市场环境中取得成功。